一　引言

　　無(wú)人機(jī)按照用途，可以分為軍用無(wú)人機(jī)和民用無(wú)人機(jī)。民用無(wú)人機(jī)又可以進(jìn)一步劃分為消費(fèi)級(jí)和工業(yè)級(jí)，兩者的主要區(qū)別在于用途和技術(shù)門檻。早期無(wú)人機(jī)主要用于軍事用途，隨著軍用無(wú)人機(jī)的成熟，20世紀(jì)中后期開(kāi)始，無(wú)人機(jī)開(kāi)始進(jìn)入非軍事領(lǐng)域，目前民用無(wú)人機(jī)技術(shù)已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)已經(jīng)非常成熟，以大疆為代表的中國(guó)企業(yè)占據(jù)了全球消費(fèi)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)的絕大部分份額，工業(yè)無(wú)人機(jī)也已經(jīng)廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)植保、國(guó)土勘測(cè)、防災(zāi)救災(zāi)、安全巡查、物流運(yùn)輸?shù)戎T多領(lǐng)域。隨著我國(guó)低空空域的進(jìn)一步開(kāi)放、適航技術(shù)的發(fā)展和適航體系的完善，工業(yè)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)的需求將得到進(jìn)一步釋放。據(jù)Cision的報(bào)告，自2012年至今，全球無(wú)人機(jī)公司合計(jì)接受的風(fēng)險(xiǎn)投資金額超過(guò)30億美元，其中2018年高達(dá)7.9億美元，預(yù)計(jì)到2024年，世界無(wú)人機(jī)市場(chǎng)規(guī)模將從2018年的140億美元增長(zhǎng)至430億美元，年復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)20.5%，中國(guó)將與美國(guó)并列為世界上最主要的無(wú)人機(jī)市場(chǎng)。[1]筆者結(jié)合在無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，嘗試總結(jié)我國(guó)無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的主要監(jiān)管規(guī)則和合規(guī)問(wèn)題，供關(guān)注這一領(lǐng)域的投資機(jī)構(gòu)和相關(guān)人士參考。

　　二　無(wú)人機(jī)行業(yè)監(jiān)管概述

　　無(wú)人機(jī)目前主要應(yīng)用于通用航空，未來(lái)也將進(jìn)入公共航空領(lǐng)域，因此保障安全這一航空工業(yè)的基本原則也適用于無(wú)人機(jī)行業(yè)，無(wú)人機(jī)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、銷售、飛行全生命周期均需要接受嚴(yán)格的監(jiān)管。我國(guó)無(wú)人機(jī)的監(jiān)管部門主要是民航局及各地區(qū)管理局、空域管制部門。此外，無(wú)人機(jī)還受到工業(yè)與信息化部、公安部、海關(guān)總署及各相關(guān)行業(yè)部門的監(jiān)管。

　　三　無(wú)人機(jī)行業(yè)的重點(diǎn)法律問(wèn)題

　　3.1 適航

　　適航（Airworthiness）是指航空器能夠在預(yù)期的環(huán)境中安全飛行，并且這種品質(zhì)可以通過(guò)合適的維護(hù)而持續(xù)保持，確保航空器始終處于可安全運(yùn)行狀態(tài)。適航包括初始適航和持續(xù)適航。國(guó)務(wù)院1987年頒布的《民用航空器適航管理?xiàng)l例》（“《適航條例》”）規(guī)定，民用航空器的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、適航應(yīng)分別取得中國(guó)民用航空局（“民航局”）頒發(fā)的型號(hào)許可證、生產(chǎn)許可證和適航許可證[2]。其中，生產(chǎn)許可證的審批權(quán)限根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)[2015]11號(hào)）的規(guī)定，已下放至民航地區(qū)管理局。[3]由于頒布的年代較早，《適航條例》并未明確規(guī)定適用于無(wú)人機(jī)，且無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)目前尚未完全成熟，如果嚴(yán)格適用30年前頒布的法律，可能不利于無(wú)人機(jī)這一新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，事實(shí)上消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)、銷售也未完全遵循《適航條例》規(guī)定的程序。

　　為對(duì)無(wú)人機(jī)這一新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的黑飛等安全隱患，民航部門于2009年頒布《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》，規(guī)定無(wú)人機(jī)在飛行前，應(yīng)向地區(qū)管理局申請(qǐng)?zhí)卦S飛行證，由民航地區(qū)管理局參照2002年頒發(fā)的《民用航空產(chǎn)品和零部件適航證件的頒發(fā)和管理程序》（AP-21-05R1）對(duì)無(wú)人機(jī)的適航進(jìn)行檢查，檢查合格的頒發(fā)I類特許飛行證，但特許飛行證并非是對(duì)無(wú)人機(jī)的適航，屬于對(duì)無(wú)人機(jī)飛行的臨時(shí)性監(jiān)管措施。為改變無(wú)人機(jī)適航無(wú)法可依的局面，民航局于2019年1月頒布《基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)人機(jī)適航審定指導(dǎo)意見(jiàn)》（“《適航指導(dǎo)意見(jiàn)》”），確定了“一種方法、一個(gè)體系、一套標(biāo)準(zhǔn)、一份證件”的我國(guó)民用無(wú)人機(jī)適航管理框架，一種方法即風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)方法，按照無(wú)人機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分級(jí)管理，一個(gè)體系即適航審定從條款審查轉(zhuǎn)向制造廠家體系審查，前移了審查階段，引導(dǎo)廠家建立、完善無(wú)人機(jī)設(shè)計(jì)生產(chǎn)適航體系，確立生產(chǎn)廠家作為無(wú)人機(jī)適航的責(zé)任主體。一套標(biāo)準(zhǔn)是指依照“工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)-行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)-適航標(biāo)準(zhǔn)”的路徑，建立我國(guó)自主的無(wú)人機(jī)適航標(biāo)準(zhǔn)體系。一份證件是指一旦生產(chǎn)廠家滿足體系要求、無(wú)人機(jī)符合適航標(biāo)準(zhǔn)后，即可頒發(fā)無(wú)人機(jī)適航證件。